A visszamenőleges hatályú jogalkotás mibenlétéről: Schiffer András elemzése

1. Első lépésben azt kell megválaszolni: formálisan visszaható hatályú-e, illetve korlátoz-e jogot (ha igen: melyeket) az alaptörvény-módosítás? Melléthei-Barna Márton Tisza-képviselő maga rögzíti helytállóan, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (2) bekezdése (az új Jat.) – az 1987. évi XI. törvénnyel (a régi Jat.) nagyjából egybevágóan – kimondja és definiálja a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát: „Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.”

Az Alaptörvény rendszerét mindig egységes egészben kell vizsgálnunk, a vizsgált alapvető jogok lényeges tartalmát – elsősorban a XXIII. cikk (1) bekezdése és a VIII. cikk (3) bekezdése vonatkozásában – a B) cikk és az államszervezeti rész, így az 1. cikk világítja meg. Amikor választójogunkat gyakoroljuk, úgy bízzuk rá politikai akaratunkat a népképviselőkre, hogy az – a magyar alkotmányos rendszer természetéből adódóan – elsősorban a miniszterelnök személyén keresztül tud érvényesülni. Ha a népképviselők korlátozottak abban, hogy kit választhatnak meg miniszterelnöknek, ez a korlátozás átsugárzik az őket pozícióba emelő választójog lényeges tartalmára is. A nép hatalomgyakorlása egy többpártrendszerű képviseleti demokráciában a pártokon keresztül érvényesül.

A VIII. cikk (3) bekezdésének lényeges tartalmához ezért az is hozzátartozik, hogy a párt hatalomra kerülése esetére, illetve esetén határozzon a miniszterelnök személyéről, ezt megelőzően és közvetlen alkotmányjogi relevanciával bíróan: meghatározza azoknak a képviselőjelöltjeinek a személyét, akik a választói felhatalmazás birtokában, parlamenti többségben döntenek a miniszterelnök személyéről. Így vázolható fel alkotmányos értelemben a választói érdekaggregáció legfontosabb – mondjuk, egy 29 fős párt esetében kevéssé látszódó, de attól még létező – dimenziója. A miniszterelnöki terminuskorlát ezért és ennyiben a pártok működésének szabadságát is korlátozza.

Most azt a kérdést kell megválaszolnunk, hogy korlátozza-e visszamenőleges hatállyal ezeket az alapvető jogokat a miniszterelnöki terminuslimit tervezett megfogalmazása?

Amikor a választópolgárok az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdésében biztosított választójogukkal élve 2010-ben (illetve 2014-ben, 2018-ban, 2022-ben) olyan népképviselőknek szavaztak bizalmat, akik dr. Orbán Viktor Mihály miniszterelnökké választását ígérték/tervezték, majd az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés f) pontja alapján erről is döntöttek az Országgyűlésben, sem a választópolgárok, sem megválasztott népképviselőik nem számolhattak azzal, hogy ezt többé – a miniszterelnöki megbízatás kitöltése esetén – nem tehetik meg. A miniszterelnöki terminuslimit bevezetése utólag fűz lényeges jogkövetkezményt a választópolgárok és népképviselőik 2010-es (illetve 2014-es, 2018-as, 2022-es) döntéséhez. Úgy döntöttek – közvetve, illetve közvetlenül – dr. Orbán Viktor Mihály miniszterelnökké választásáról, hogy nem tudhattak arról: ezt jószerivel utoljára tehetik meg. Tekintettel arra, hogy a magyar alkotmányos rendszerben a közhatalom nép általi közvetett (tehát választójogon keresztüli) gyakorlása a miniszterelnök személyének kiválasztásában hatékonyan manifesztálódik, a miniszterelnök-választás valamely jogkövetkezményének utólagos, visszamenőleges előidézése a választójog gyakorlásához is utólag és visszamenőlegesen telepít olyan következményt, amivel a választásra jogosultak nem lehettek tisztában, és ezzel a választói döntés szabadságának lényeges tartalma sérül.

Amikor a Fidesz–KDNP pártszövetség (és képviselői) 2010-ben (illetve 2014-ben, 2018-ban, 2022-ben) úgy döntött, hogy dr. Orbán Viktor Mihályt kívánja miniszterelnökké választani, a belső döntési folyamatait, további személyi döntéseit, a jelöltkiválasztását is ahhoz igazította, hogy dr. Orbán Viktor Mihályból akár minden alkalommal miniszterelnök lehet, ha a választópolgárok többségében a Fidesz–KDNP képviselőjelöltjeinek szavaznak bizalmat. Igen, a párton belüli belharcok, tülekedések, egyéni és csoportos taktikázgatások, a személyi döntések végtelen tárháza, a párton belüli szabályzatok alakítgatása mind-mind részei egy párt érdekaggregációs funkciójának. Annak, aminek ellátására egy 29 fős párt alkalmatlan. S annak, amit amúgy az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdése oltalmaz. Nem dr. Orbán Viktor Mihály, nem a 40 ezer fideszes párttag, nem a 2,4 millió fideszes szavazó, hanem mindannyiunk érdekében. Ha a Fidesz–KDNP pártszövetség 2010-ben (illetve 2014-ben, 2018-ban, 2022-ben) úgy határoz dr. Orbán Viktor Mihály miniszterelnöksége mellett, hogy tisztában van azzal, ezt legközelebb már nem teheti meg, nos, az egészen más párton belüli küzdelmeket, helyezkedéseket, személyzeti és szabályozási döntéseket idézhetett volna elő. A jogkövetkezmény utólagos telepítése megfosztotta a Fidesz–KDNP pártszövetséget ettől a lehetőségtől, tehát attól, hogy a miniszterelnök-választáson keresztüli érdekaggregációs funkcióját a jogkövetkezmények ismeretében gyakorolja. A miniszterelnöki terminuslimit visszamenőlegessége ezért az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdésében, a párt működésének korlátozásában világlik ki a legélesebben.

Az indítványozók azt állították, hogy a visszaható hatályú törvényhozás tilalmába ütközik az 1994. évi LVII. törvény 1. §-a amiatt, hogy a választásokat követően szüntette meg a polgármesteri és a képviselői megbízás összeférhetetlenségét. Csakhogy itt pont fordított helyzet állt elő: a megválasztott képviselők (a miniszterelnök) további megválaszthatóságát egyáltalán nem érintette, folyó mandátumát sem feltétlenül, hanem valójában azt tette lehetővé, arra irányult a jogalkotói szándék, hogy a frissen megválasztott képviselők bátran elindulhassanak a fél év múlva megrendezésre kerülő, ezüstvasárnapi önkormányzati választásokon. Ezért mondta ki az Alkotmánybíróság: „A vitatott törvényi rendelkezésnek tehát visszamenőleges jogi hatály nem tulajdonítható.” A 110/2009. (XI. 18.) AB határozat erről rendelkezik: „A Jat. 12. § (2) bekezdésének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben levezetett értelmezése csak a jogalanyok helyzetét terhesebbé tevő (ad malam partem) jogalkotásra vonatkozik.” Pontosan arra, amit az alaptörvény-módosítási tervezet tartalmaz.

(ii) A másik hivatkozott döntésből, a 3061/2017. (III. 31.) AB határozatból Melléthei-Barna Márton Tisza-képviselő a következőket idézi: „Nincs akadálya annak, hogy a jogalkotó a múltban keletkezett jogviszonyokból származó jogokat és kötelezettségeket szabályozzon, amennyiben az új szabályozás ezeket a jogokat és kötelezettségeket hátrányosan csak a hatálybalépés utáni időtől fogva érintheti, hiszen a visszaható hatályú jogalkotás tilalma nem értelmezhető akként, hogy a fennálló tartós, határozatlan időtartamú jogviszonyok a jövőre nézve semmilyen esetben sem alakíthatóak át, vagy változtathatóak meg.”

Csakhogy ezt a tételt az Alkotmánybíróság az új felsőoktatási törvény átmeneti, hatálybaléptető rendelkezését vizsgálva fejtette ki. Nem önmagában szerepel az okfejtés, hanem az alábbiak kontextusában: „Az Nftv. 112. §-a a jövőre vonatkozóan meghatározott időpontra vetítve állapít meg véghatáridőt a tanulmányok lezárására, így e követelmény nem visszaható hatállyal állapít meg kötelezettséget. A jogbiztonság elve megköveteli a hatályukat vesztett, de az átmeneti rendelkezések folytán alkalmazandó jogszabályok fokozatos kivezetését. (…) A jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely – többek között – megköveteli, hogy a jogalanyoknak tényleges lehetőségük legyen arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében pedig a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek {lásd például 3208/2013. (XI. 18.) AB határozat, Indokolás [58]}. (…) A visszaható hatályú jogalkalmazás tilalma ugyanis nem értelmezhető akként, hogy a fennálló tartós, határozatlan időtartamú jogviszonyok a jövőre nézve semmilyen esetben sem alakíthatók át, vagy változtathatók meg. Ha a jogviszonyok tartalmának megváltoztatása következtében az Alaptörvény valamely más rendelkezése vagy valamely alapvető jog nem szenved sérelmet, pusztán a jogállamisági klauzula alapján az alkotmányellenesség nem állapítható meg.”

Miként arról a 7/2016. (IV. 6.) AB határozat, a fideszes alkotmánybírósági einstandot előidéző 184/2010. (X. 28.) AB határozat és a 16/2014. (V. 22.) AB határozatban felhívott 110/2009. (XI. 18.) AB határozat is világosan rendelkezik: a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma sérti – a korábbi Alkotmány 2. § (1) bekezdésével megegyező szövegű – Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szereplő jogállamisági klauzulát.

A NER hajnalán, a 98 százalékos adó kapcsán a Fidesz két ízben próbálkozott a visszamenőleges hatályú jogalkotással. Az Alkotmánybíróság mindkét esetben visszaverte a próbálkozásokat. Most is megteheti.

Schiffer András

„A hír szent, a vélemény szabad”. Ez egy véleménycikk, amely nem feltétlenül tükrözi a szerkesztőség álláspontját.

Kapcsolódó: